解密公务员薪酬改革:未来改革不只是收入高低

　　大陆公务员工资制度已经过四次改革，但并未达到政策设计者预期的效果，其公平性和激励制度等都饱受包括公务员群体在内的社会各界的质疑。正在推进中的下一轮公务员薪酬制度改革，是否能够攻克几十年来都无法逾越的重重难关，还有待观察。

　　还差3年就要退休的罗女士当了30多年的基层公务员。多年来她都保持着储存工资单的习惯。从上世纪80年代中期工资单里的粮食补贴、物价补贴，以及当时还部分流通的粮票，到90年代工资单里分基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资，再到2006年工资改革后各种津补贴统一，公务员工资直接由财政打到银行卡上，不再发放载有工资数额的纸质工资条，在罗女士平稳的公务员生涯中，她所拿到的工资条无论从数额还是组成形式上，都发生了翻天覆地的变化。

　　1949年以来，大陆公务员薪酬制度曾经历过四次改革，分别发生于1956年、1985年、1993年和2006年。从平均主义到分配不均，从中央统管到地方分权，大陆政府工作人员工资制度近60年的发展历程与大陆政经体制的巨大变化有着紧密的联系。

　　历经了过往60年工资制度背后政经流变的梳理，今天，公务员薪酬在社会争议中再次走向改革。

　　未来改革的不只是收入高低

　　公务员工资改革的关键并不简单在于公务员薪酬是高是低，而是在于如何安排一个更合理的薪酬制度。

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员程杰认为，在理顺公务员福利制度之前，只谈论公务员薪酬的多少是没有意义的。尽管基层公务员收入低于市场劳动力价格是一个事实，但仍然有很多人希望进入公务员队伍，并且这些人多数属于受过良好教育的精英。这本身就说明获得公务员身份的吸引力。

　　在吴木銮看来，中国的公务员体制仍是一个严密的金字塔结构。一个公务员的待遇最重要的决定因素仍然是职位。尽管现有工资制度为公务员提供了一定的待遇增长的空间，但一方面很多地方的津补贴金额直接与职务挂钩，另一方面公共部门提供的使用公车等非货币福利也由职务来决定，从而造成几乎所有希望有所作为的公务员都“削尖脑袋”往上爬。

　　而美国的公务员体系则要灵活很多。一方面，政务官的晋升并没有如此严格的等级。一个地方行政长官如果能获得总统的信任，甚至能直接成为联邦政府的部长；另一方面，在事务官体系中的一个在联邦政府工作的公务员的工作所影响到的人口可能会更多，但一个县里的公务员的层级并不会比联邦政府的这位职员低多少，不会因为层级差距巨大而让县里的公务员一心想调到州里、州里的想调到联邦。公务员的薪酬则通过对劳动力市场进行调查来确定。对下一步中国公务员薪酬制度改革的方向，苏海南指出：应将公务员工资制度改革纳入收入分配体制改革统筹安排，在此基础上可将其归纳为四句话：一是调整结构，即提高基本工资比重，降低津补贴比重，将制度外收入转成制度内收入，将“暗”的转成“明”的。

　　二是改进完善工资制度，主要是建立职务与职级并行的制度，让不当官的、有能力和做贡献多的公务员与同层级当官者所领取的工资差不多，同时要尽快把地区附加津贴制度健全落实下来，把与企业相当人员工资调查比较制度赶快建立健全起来。

　　三是建立公务员工资决定和正常调整机制。对公务员工资的增减，应当有一套完整的制度安排，不应当只凭领导意志，而应该纳入财政预算，通过人大审议获得通过。而人大审议的依据应当是，建立一套公务员工资参考企业相当人员薪酬水平的社会调查比较机制，通过对企业相当人员工资进行调查来决定公务员的薪酬水平，从而让公务员薪酬跟上劳动力市场上可比人员薪酬水平变动的状况。在人大审议确定公务员调整薪酬以后，财政应当按照规定足额拨付资金。

　　四是配套改革，包括公务员社会保险制度要改革，“三公”经费要进一步公开透明，在转变职能基础上进一步改革合并政府机构，对公务员要科学定编定员；同时要逐步建立公务员能上能下、能进能出的机制。落实“八项规定”进一步解决吃、拿、卡、要等问题。公务员队伍也需进一步完善，其中包括加强人力资源管理的基础工作，开展工作分析、岗位评价等，为工资改革夯实基础。

　　此四点与媒体近日报道的人社部改革方向基本吻合。

　　但改革的复杂性不容忽视。

　　有人认为2006年工资改革进一步拉大了广大基层公务员与领导干部的工资差距，但苏海南认为现有的职级工资差距还不够大。

　　现行公务员最高职务、级别工资标准与最低职务、级别工资标准相差只有12倍，小于计划经济时期公务员最高与最低工资标准相差18倍的差距。

　　苏海南认为，一个科学的高层和底层的工资差距应该按照现代人力资源管理理念建立在岗位评价、职位分析，员工素质能力模型的比较分析基础之上。因为高层的管理范围宽，管理责任重，素质要求水平高，这些都需要建立一套比较机制，应该根据测量的量化分析结果来安排。

　　作为国际惯例的不仅是公务员薪酬社会调查机制，代议机构都掌握着审批决定权。苏海南等在其2012年的报告中建议，每年度公务员工资标准及其工资水平调整须经人大审议批准后，才能执行实施，如果当年出现变动也需人大常委会同意。然而，在近日关于人社部工资改革方向的报道中，未见提及人大在工资改革中的作用。

　　对于建立公务员薪酬的调查比较机制，苏海南透露已经在筹建之中。调查比较机制的建立也需要克服诸多难点。首先是确定公务员各个职位对应的是何种企业的哪些相当人员，如何保证这些人员的薪酬具有可比性；第二是数据的真实性；第三是评价出来的数据是否能获得公众的认可。

　　程杰表示，现今的中国公务员系统与体制外的劳动力市场相脱离，形成一个自己的封闭系统。由于离职后公务员的工龄、福利等都无法与市场衔接，公务员系统是一个能进不能退的系统，因此即使工资薪酬过低，公务员也无法通过离职向外传递出一个可信的市场信号。而要建立一个合理的公务员薪酬体系，还必须和中国公务员系统从福利到升迁的体制改革联系在一起。